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TRANSODRA 20, 1999/2000, Sonderausgabe: 10 Jahre Transformation in Polen, S. 16 - 20



Steuerreform - oder die Abkehr vom Staat der sozialen Solidarität?

Balcerowicz schlägt Steuersenkungen für die Reichen vor und will damit eigentlich das Modell des Staates ändern. Herauskäme dabei ein "minimierter Staat", frei von Verpflichtungen gegenüber seinen Bürgern hinsichtlich Bildung, Gesundheitsfürsorge und sozialer Absicherung.

Karol Modzelewski, Gazeta Wyborcza, 27.9.1999

Was Balcerowicz vorschlägt, ist nicht etwa nur eine Effektivierung oder Vereinfachung, sondern eine grundlegende Änderung des gegenwärtigen Steuersystems. Das Wort Revolution ist in diesem Zusammenhang vollkommen angebracht. Dabei handelt es sich keineswegs nur um eine fiskalische Revolution. Denn es geht schließlich nicht nur darum, wer wieviel an den Staatshaushalt zahlt, sondern auch - wenn nicht sogar vor allem - um den Umfang der staatlichen Pflichten gegenüber seinen Bürgern.

Das bei uns Anfang der 90er Jahre eingeführte Steuersystem stützt sich im groben auf die Prinzipien, wie sie Westeuropa nach der Weltwirtschaftskrise der 30er Jahre und nach dem Zweiten Weltkrieg eingeführt hat. Die Überzeugung, daß der Staat notwendigerweise die sozialen Konsequenzen der freien Marktwirtschaft korrigieren müsse, setzte sich in den westlichen Demokratien durch und hatte entscheidenden Einfluß auf das Steuersystem. Das Steuersystem vermindert das Ausmaß der sozialen Ungleichheit auf zweierlei Art und Weise. Zum ersten gibt es in allen westlichen Ländern eine unmittelbare Steuerprogression. D.h. die Reichen geben einen verhältnismäßig größeren Teil ihrer Einkünfte an den Staatshaushalt ab. Zum zweiten ermöglicht das Steueraufkommen dem Staat, das öffentliche Schulwesen, eine anständige Krankenversicherung und Sozialfürsorge aus dem Haushalt zu bezahlen, die die Ärmsten vor dem Elend bewahren sollen. Im Westen nennt man das einen Wohlfahrts- oder Sozialstaat. In Polen bevorzugen wir es, von einem Staat der sozialen Solidarität zu sprechen.

Die Regel, daß der Reiche einen höheren Steuersatz zahlt, hat vor allem psychologische Bedeutung: sie ist Ausdruck einer sozialen Philosophie, eine Demonstration des Willens, die Spannweite der weit auseinanderliegenden privaten Einkommen durch den Staat zu verringern. In der Realität tragen jedoch hohe öffentliche Ausgaben mehr zur Abmilderung sozialer Ungleichheiten bei. Dabei geht es nicht nur um die Sozialfürsorge, die der Natur der Sache nach vor allem für die Ärmsten vorgesehen ist. Vor allem geht es um die Staatsausgaben für Bildung und Gesundheitsschutz. Davon profitieren die Ärmeren sehr viel mehr als die Reichen. Es geht dabei nicht nur um den finanziellen Wert einer kostenlosen Bildung und von kostenlosen Heilmaßnahmen, sondern auch noch um etwas außergewöhnlich Wichtiges: um die Angleichung der Lebenschancen. Die Menschen, die unter sehr bescheidenen Bedingungen leben, bewerten ihre Situation um vieles positiver, wenn eine kostenlose höhere Bildung ihren Kindern die Chance gibt, sich besser auszubilden und eine berufliche Position zu erreichen, die ihren Fähigkeiten entspricht. Auch der Zugang zur Gesundheitsfürsorge - nicht erreichbar bei Geltung kommerzieller Prinzipien - ist eine Frage der Lebensqualität, manchmal auch eine Frage von Leben und Tod. Die Reichen sind von öffentlichen Ausgaben nicht so abhängig. Sie können die Ausbildung ihrer Kinder und die Gesundheitsfürsorge von ihrem eigenen Geld bezahlen. Der Haushalt bekommt von den Reicheren mehr und gibt den Armen sehr viel mehr.

Die neubekehrten Liberalen verurteilen diese Praxis. Von der Polityka über die Gazeta Polska können wir ununterbrochen lesen, daß die soziale Fürsorge vonseiten des Staates im Grunde genommen die Zahl der Armen vervielfältige, weil sie nur bei sehr hohen Steuern leistbar sei, die aber wiederum die wirtschaftliche Entwicklung drosselten. Nach Ansicht der liberalen Kritiker des Egalitarismus kann eine tatsächliche Lösung des Armutsproblems nur durch Wirtschaftswachstum erfolgen. Das Wirtschaftswachstum gewinne aber nur dann an Tempo, wenn übermäßig hohe Steuern und eine übertriebene Sozialstaatspolitik aufhörten, die Dynamik der Unternehmer und der reichen Individuen zu bremsen. Wenn die Reichen mehr Gewinne erzielten, fänden die Ärmeren leichter Arbeit und Verdienst.

Diese einfachen, leicht ins Ohr gehenden Feststellungen sind aber keine wissenschaftlichen Wahrheiten, sondern Propagandaslogans. Sie drücken ideologische Überzeugungen und Meinungen aus, sind also unempfindlich für Erfahrungen. Es fällt jedoch schwer zu leugnen, daß das imponierende Wirtschaftswachstum im Nachkriegseuropa im Rahmen eines Steuersystems und einer Sozialstaatspolitik erzielt wurde, die den Reichen etwas nahmen, um es den Ärmeren zu geben. Diese Praxis bremste also nicht das Wachstum, ermöglichte es aber den Ärmeren, an dessen Ergebnissen teilzuhaben und minimierte das Elend. Man kann selbstverständlich fragen, ob die Entwicklung Westeuropas ohne hohe öffentliche Ausgaben und ohne Umverteilung der Einkommen durch den Haushalt nicht noch schneller verlaufen wäre? Eine ehrliche Anwort auf diese Frage lautet jedoch: man weiß es nicht.

Ein Schritt ins Ungewisse

Aber wir streiten schließlich nicht um wirtschaftshistorische Fragen, sondern um den zu beschreitenden Weg. Wie die Mehrzahl meiner Fachkollegen glaube ich nicht daran, daß die Geschichte Lehrerin des Lebens ist. Den Ökonomen aller Orientierungen kann ich als Historiker nur raten - wenn man sie schon nicht davon abhalten kann, als Agitatoren auf ihrem eigenen wissenschaftlichen Terrain aufzutreten - daß sie zumindest die Wörter immer und überall vermeiden sollten. Die wirtschaftlichen Bedingungen verändern sich unter unseren Augen unter dem Einfluß der Informationsrevolution und der Globalisierung. Seit der Zeit von Ronald Reagan und Margaret Thatcher haben sich auch die Auffassungen der Politiker über die Ökonomie geändert. Geändert hat sich auch - zugunsten des Neoliberalismus - die Orientierung der an der Universität gelehrten Ökonomie. Immer häufiger ist die Rede von der notwendigen Abkehr vom Modell des Sozialstaats. Im Westen spricht man allerdings mehr darüber, als daß man es tut, weil die Angst vor gesellschaftlichen Unruhen und politischer Destabilisierung die Regierungen zur Vorsicht anhält. In Polen dagegen lanciert der Finanzminister im Laufe eines Jahres bereits den zweiten Entwurf einer Steuerreform, deren Realisierung unser Land zum absoluten Vorreiter bei der Abkehr von den europäischen Prinzipien eines Staates der sozialen Solidarität machen würde.

Im vergangenen Jahr wollte Balcerowicz die Steuerprogression aufheben und eine einheitliche Steuer in Höhe von 22% für alle einführen. Zusammen mit der Reduktion der Steuern für Unternehmensgewinne auf 22% hätte das den Reichsten erhebliche Vorteile gebracht, die im übrigen die Bürger hätten bezahlen müssen. Für die Mehrzahl der Polen wären 22% Steuern plus Liquidierung aller Steuerbefreiungen gleichbedeutend gewesen mit einer erheblichen unmittelbaren Belastung. Für die Ärmsten wäre die Anhebung der Quote des steuerfreien Einkommens ausgeglichen worden durch das Anwachsen der indirekten Steuern (Mehrwertsteuer von 22% auf Lebensmittel und kommunale Dienstleistungen). Nach Versicherungen des Finanzministeriums hätte diese Steuerreform die Einnahmen des Staatshaushaltes nicht verändert.

Aufgrund des Widerspruchs der AWS landete die lineare Steuerreform jedoch im Papierkorb und ihr einziges Resultat war die Wahlniederlage der Freiheitsunion bei den Wahlen zu den Selbstverwaltungskörperschaften.

Der jetzige Entwurf zur Steuerreform verspricht allen eine Steuerreduzierung: den Reichsten um mehr als ein Drittel (von 40 auf 28%), der Mehrheit um ein Zwanzigstel (von 19 auf 18%). Die Steuersätze für die Unternehmenseinkommen sollen ebenfalls auf 22% gesenkt werden. Balcerowicz sagt, auf diese Weise werde jeder mehr oder weniger von der Reform profitieren. Aber es drängt sich die Frage auf, wer diese Vorteile für alle eigentlich bezahlt? Stellen wir uns die bei dem Finanzminister so beliebte Frage: Wem soll man etwas wegnehmen um allen etwas zu geben? Seit den Zeiten, wo Jesus aus dem Nichts Brot und Fisch schuf und vermehrte, ist dies niemandem mehr gelungen.

Wie im vorhergegangenen Steuerreformentwurf ist auch dieses Mal vorgesehen, Mehrwertsteuer auf Lebensmittel und kommunale Dienstleistungen zu erheben, also auf die Güter, die den Hauptausgabenposten der ärmeren Familien ausmachen. Aber das hätte vor einem Jahr nicht ausgereicht, um alle Kosten auszugleichen und heute wird es ebenfalls nicht ausreichen. Henryk Goryszewski, einer der kompetentesten und verantwortlichsten Politiker der polnischen Rechten fragte geradeheraus: Um wieviel schmälern die Vorschläge des Finanzministers das Einkommen des Staatshaushalts? Das ist keine Bagatellfrage, wenn man den diesjährigen Stand der öffentlichen Finanzen betrachtet. Die Kosten der vier Reformen wurden drastisch unterschätzt. Die Gesundheitsreform hatte einen Kollaps des Gesundheitsdienstes und der Sozialversicherung zur Folge. Die Krankenschwestern und -pfleger, die Bergarbeiter und Lehrer protestieren und stellen Forderungen an den Haushalt, dessen Defizit bereits im Juli so hoch war, wie für das ganze Jahr vorgesehen.

Balcerowicz sagt, die Steuersenkungen regten das Wirtschaftswachstum an. Die Mindereinnahmen durch die Steuersenkungen würden also kompensiert durch die (wachsenden) Steuern der wachsenden Einkommen. Die Gegner sagen, das Geld, auf das der Fiskus verzichte, werde von den reichen Bürgern eher für Luxuskonsumtion ausgegeben oder im Ausland angelegt als im Inland investiert. Wer hat Recht?

Und wieder lautet eine ehrliche Antwort: man weiß es nicht. Schließlich sind die Projekte des Finanzministers ein Schritt ins Ungewisse, denn sie bewegen sich nicht in eine Richtung, in der andere Länder schon Erfahrungen gemacht haben. Außerdem ist das Steuersystem zumindest nicht der einzige Faktor, der die wirtschaftliche Entwicklung beeinflußt. Eins ist sicher: sogar wenn die Steuerzahler alles investierten, was sie durch die Steuersenkung gewinnen, würde das Anwachsen der Einkommen erst nach einigen Jahren eintreten. Unabhängig davon, was wir über die ökonomischen Theorien des Finanzministers denken, kann sein Glaube an die Wirtschaftsentwicklung durch Steuersenkungen nicht Grundlage der Einnahmen und Ausgaben des Staatshaushalts für die Jahre 2000 - 2002 sein.

Der Plan hat gewonnen, der Mythos verloren

Bis zu dem Zeitpunkt, an dem die angekündigten positiven Auswirkungen eintreten oder auch nicht eintreten, muß man die unmittelbaren Folgen der Steuersenkungen auf der Grundlage des tatsächlich existierenden Einkommensniveaus - also die tatsächlichen Einnahmen des Staatshaushaltes - beziffern. Wenn es bedeutend weniger Einnahmen geben sollte - und es fällt schwer, etwas anderes anzunehmen - werden Regierung und Parlament gezwungen sein, eine weitreichende Ausgabenkürzung vorzunehmen, um einem dramatischen Haushaltsdefizit zu entgehen. Bei den Ausgaben gibt es solche, die nicht elastisch sind: Löhne und Gehälter des öffentlichen Dienstes, Aufrechterhaltung der Armee und der Polizei und solche, die man kürzen kann. Im Lichte der Erfahrungen des letzten Jahrzehnts stehen die Opfer der Ausgabenkürzungen fest: Bildung, Gesundheitsschutz, Sozialfürsorge und wissenschaftliche Forschung. Die Ausgabenkürzungen auf diesen Gebieten, die immer als behelfsmäßig und vorübergehend bezeichnet werden, erweisen sich jedes Mal als unumkehrbar. Es gibt also Grund anzunehmen, daß weitere Ausgabenkürzungen eine neue Qualität erreichen, d.h. eine dauerhafte Veränderung des Staatsmodells bewirken. Wir werden einen schlanken Staat bekommen, frei von Verpflichtungen gegenüber seinen Bürgern hinsichtlich der Bildung, der Gesundheitsfürsorge und der sozialen Absicherung.

Ein solcher minimierter Staat war und ist im übrigen das Ideal der Liberalen. Man kann davon ausgehen, daß dieses Ideal dem Finanzminister nicht fremd ist. Man muß also klar sagen, daß sich die vorgesehenen Neuerungen nicht auf Steuertechniken reduzieren, sondern die Grundlagen der gesellschaftlichen Ordnung betreffen. Solche Veränderungen darf man nicht heimlich unter dem Stichwort der Vereinfachung von Steuerrichtlinien einführen. Die Achtung der Mitbürger und demokratischer Regeln verlangten eine offene Debatte nicht nur über die Steuersätze, sondern auch über gesellschaftliche Präferenzen und Werte, denn darum geht es hier in Wirklichkeit.

Den Sinn der Debatte verschleiern die Propagandaslogans. Die Parteigänger des Finanzministers wiederholen gern, teilen könne man nur das, was erwirtschaftet wurde, und diese Tautologie ist ihnen Beweis, daß Balcerowicz eine wirtschaftliche Entwicklung verspricht, während seine Widersacher das Wirtschaftswachstum im Namen der gerechten Verteilung bremsen. Das klingt gut, aber leider betreffen die vom Finanzminister vorgeschlagenen Veränderungen eben die Verteilung, und deren eventueller Einfluß auf das Wachstum bleibt in der Sphäre der Mutmaßungen.

Balcerowiczs Gegner sind weniger subtil, interessieren sich aber auch für Wachstumsprobleme und zwar insbesondere für das Zurückgehen des Nationaleinkommens, das ihrer Meinung nach infolge der Steuerreform auftreten wird. Balcerowicz sei der Dr. Mengele der polnischen Wirtschaft, wiederholen sie. Dieser Slogan war schon Anfang der 90er Jahre in Umlauf, und es lohnt sich darüber nachzudenken, welche Erfahrungen dahin geführt haben, daß man damit heute noch Menschen erschrecken kann.

Es ist wahr, daß der Rückgang der Produktion, der Reallöhne und des Lebensstandards in den Jahren 1990/91 viel tiefer und die Arbeitslosigkeit viel höher waren als es die damaligen Steuermänner der polnischen Reformen vorhergesehen hatten. Zweifellos erreichte die Wirtschaft jedoch in den Jahren 1993-1997 eine Wachstumsphase bei einer besseren strukturellen Anpassung an die Forderungen des Weltmarktes. Heute ist dieses Wachstum langsamer, aber es dauert noch an. Sicher hätten die Verluste in den ersten Jahren der Transformation geringer sein können, aber schließlich vollzog sich der Übergang von der sozialistischen zur Marktwirtschaft. Man kann also sagen, daß wir erfolgreich zum anderen Ufer gerudert sind. Wieso assoziieren dann so viele Polen etwas Schlechtes mit dem Balcerowicz-Plan?

Dafür gibt es wichtige psychologische, politische, soziale und wirtschaftliche Gründe. Die politische Kraft, die die Realisierung des Balcerowicz-Plans möglich gemacht hat, war Solidarnoœæ. Zwar waren die Gewerkschaftsstrukturen im Kriegsrecht sehr geschwächt worden, aber der Mythos Solidarnoœæ hatte im Jahre 1989 einen magischen Einfluß auf Herz und Verstand der Polen. Die Verwalter des Mythos benutzten ihn als politisches Schutzschild für sehr radikale Reformen, die die gesellschaftliche Basis der Gewerkschaft Solidarnoœæ schmerzhaft trafen.

Dadurch wurde es möglich, die Schocktherapie zu praktizieren, ohne daß eine gesellschaftliche Explosion erfolgte. Die Operation gelang, aber der Mythos überlebte nicht. Ein zweites Mal kann man so etwas also nicht durchführen. Die Vorwürfe gegenüber der Equipe Marian Krzaklewskis und Jerzy Buzeks, sie machten Zugeständnisse an die sich wehrenden Krankenschwestern und -pfleger, die Bergarbeiter und Bauern, anstatt mannhaft den Schirm über die eigenen Reformen zu halten, berücksichtigen eine grundlegende Tatsache nicht: es gibt schon lange keinerlei Schirm mehr. Die Erinnerung an den Schock der Jahre 1989 bis 1992 ist in der Gesellschaft immer noch lebendig und es gibt keine Zustimmung zu neuen Opfern im Namen liberaler Reformen. Diese Erinnerung lebt auch im Bewußtsein der Gewerkschaftsfunktionäre, aus denen sich die Reihen der AWS rekrutieren. Aus Angst vor einem Auseinanderfallen der Koalition können die Abgeordneten dieser Gruppierung sogar für Balcerowicz stimmen, aber im Angesicht ernsthafter gesellschaftlicher Unruhen werden sie ihn nicht unterstützen können.

Was sollen wir mit einem zweiten Balcerowicz-Plan?

Das Argument, daß der Balcerowicz-Plan nach einem Zeitraum voller Opfer eine wirtschaftliche Verbesserung und Einkommenswachstum gebracht hätte, ist statistisch wahr. Aber die statistische Wahrheit spricht vor allem zu denen, die durch die Transformation gewonnen haben und zu denen, für die es sich zuerst verschlimmert hat, dann aber besser wurde und im Resultat positiv war. Leider gibt es in Polen eine Vielzahl von Menschen, für die es sich zunächst verschlechterte und dann dabei blieb. Außer den Bergarbeitern, Stahlarbeitern und Werftarbeitern, einst nicht schlecht bezahlt und mit einer sicheren Zukunft, gehören zu den Verlierern eine große Mehrheit der Bauern, der landwirtschaftlichen Arbeiter, derjenigen, die in Kleinstädten und in Gegenden struktureller Arbeitslosigkeit leben - im Ganzen mindestens 25% der polnischen Bevölkerung. Im großen und ganzen lebten sie schon in der Volksrepublik sehr bescheiden, die weitere Pauperisierung dieser Bevölkerungsgruppen schuf in der neuen Republik einen breiten Armutsstreifen. Dieses Problem wird immer häufiger erkannt und als unsere gemeinsame Niederlage angesehen. Im Zusammenhang mit dem Leitmotiv der letzten Pilgerreise des Papstes beklagten viele Politiker, auch vonseiten der liberalen Orientierung, die immer größeren Ungleichheiten in der polnischen Gesellschaft.

Man muß klar sagen, daß diese Steuerreform eine Vertiefung der gesellschaftlichen Unterschiede anstrebt. Ihre Verwirklichung wird das Armutsproblem verschärfen. Darüber hinaus begrenzt die Ersetzung des Staats der sozialen Solidarität durch einen minimierten Staat unvermeidlich den Zugang der gesellschaftlichen Gruppen, deren Lebensstandard unzureichend ist, zur Gesundheitsfürsorge und verunmöglicht jede Chance auf Bildung und gesellschaftlichen Aufstieg für ihre Kinder. Die materielle Armut wäre in einem solchen Fall gleichbedeutend mit einem dauerhaften vererbten Zustand gesellschaftlicher Benachteiligung. Schon heute ist der Besuch einer höheren Schule oder Universität aus materiellen Gründen für die Bauernjugend nicht möglich. Das freie Polen hat seine Parias geschaffen, und wir sollten uns weder über die Erfolge Leppers noch über die Aggression in Nowy Dwór oder Bartoszyce wundern ( Bauernproteste unter Führung von Andrzej Lepper, dem Vorsitzenden der Bauernselbstverteidugng, die nicht immer ganz friedlich verliefen, d. Red. ).

Ist die weitere Vergrößerung der gesellschaftlichen Unterschiede der Preis, den man für die vermuteten Vorteile des zweiten Balcerowicz-Plans bezahlen muß? Was sind das denn eigentlich für Vorteile, und woher kommt die plötzliche Notwendigkeit, gerade heute eine Steuerreform durchzuführen?


Aus dem Polnischen von Claudia Kraft